L’arrêt RAP 68 du 7 août 2026 de la Chambre administrative de la Cour Suprême du Burundi : Le juge confère-t-il au Ministre de l’Intérieur le pouvoir de mettre en place les organes d’un parti politique ?
Introduction
En date du 27 mars 2024, la Cour Suprême du Burundi, siégeant en Chambre administrative est saisie par un groupe de 14 personnes (12 hommes et 2 femmes) avec à sa tête le député Agathon Rwasa. Dans leur requête, ils se présentent comme constituant le bureau politique du Congrès National pour la Liberté (ci-après « CNL ») mis en place en 2019. Ils se fondent sur l’article 70 de la loi régissant l’organisation et le fonctionnement des partis politiques (ci-après « loi sur les partis politiques »). Cette disposition légale permet à un membre d’un parti politique de saisir la Chambre administrative de la Cour Suprême en cas de conflit interne ou s’il s’estime lésé par une décision d’un organe de son parti.[1] Leur demande est dirigée contre « Madame Marie Immaculée Ntacobakimvuna et consorts ».[2] Interpellés sur l’imprécision du groupe de défendeurs compte tenu de l’usage du terme « consorts »[3], les demandeurs indiqueront agir en réalité contre un groupe de 10 personnes (7 hommes et 3 femmes) se présentant comme formant le bureau politique mis en place par le congrès du 10 mars 2024. A la tête de ce groupe se trouve la députée Marie Immaculée Ntacobakimvuna.[4] C’est la légalité de ce congrès et des décisions qui en sont issues qui est en cause. Du même coup et accessoirement est contestée la légalité de la lettre n°530/1481/CAB/2021 du 18 mars 2024 du Ministre de l’Intérieur, du Développement communautaire et de la Sécurité publique (ci-après « Ministre de l’Intérieur ») qui a « pris acte » des conclusions de ce congrès.
Dans son arrêt du 7 août 2026, la Cour déclare que l’action des demandeurs est « mal exercée »[5] et ne peut donc prospérer. Selon la Cour, le litige se situe en dehors du champ d’application de l’article 70 de la loi sur les partis politiques.[6] Les conclusions du congrès du 10 mars 2024 ayant fait objet de « prise d’acte » par le Ministre de l’Intérieur, le litige aurait perdu, selon la Cour, la nature d’un conflit interne au sein de ce parti.[7]
Dans cette note, nous démontrons que cette interprétation de l’article 70 donne à la notion de « prise d’acte » des effets juridiques qu’elle n’a pas, restreignant ainsi le champ d’application de cette disposition. En outre, l’interprétation dévie de la jurisprudence constante de la même juridiction.
La présente note commente cet arrêt – et rien que cet arrêt -. Elle ne discute ni des aspects politiques du conflit interne au parti CNL ni, de manière générale, des relations entre les partis politiques et les pouvoirs publics au Burundi, au-delà des données du litige objet de l’arrêt.[8] En outre, la note ne commente pas non plus les aspects secondaires ou périphériques de cette affaire. Il en est ainsi de la demande de mise hors de cause d’un membre du groupe de défendeurs, à savoir le député (ancien) Jean Berchmans Mbanye[9] et de l’implication de M. Janvier Nsabimana dans la procédure comme partie intervenante.[10]
Destinée au grand public, la note se veut informative et ne suit pas rigoureusement la démarche traditionnelle d’un commentaire d’arrêt. Enfin, autant que faire se peut, elle s’efforce d’éviter le jargon inaccessible au public non initié à la discipline juridique
I. Les faits du litige : tu me suspens, je te suspens !
En date du 28 mars 2023, un congrès du parti CNL décide la suspension d’une dizaine de membres du bureau politique, dont Madame Marie Immaculée Ntacobakimvuna. Dans une correspondance du Président de ce parti sortie quelques mois après, l’on lit qu’il leur est reproché la « déviation avérée de la ligne directrice et idéologique du parti CNL » ainsi que l’ « insubordination vis-à-vis des organes et responsables hiérarchiques » de ce parti.[11] Le 2 juin 2023, le Ministre de l’Intérieur annule les actes de ce congrès. Il suspend, du même coup et à travers tout le pays, « toutes les activités organisées par les organes régulièrement mis en place ».[12] La lettre du Ministre précise que « seules les réunions de dénouement des tensions au sein du parti pourront avoir lieu et cela après avoir demandé et reçu l’autorisation des autorités habilitées ».[13]
Le 4 juillet 2023, les dix membres suspendus du bureau politique suspendent, à leur tour, M. Rwasa de sa fonction de Président et Représentant légal du CNL.[14]La décision de suspension constate, du même coup, la vacance du poste de Président et confie la gestion ad interim du parti au Comité exécutif sous la direction du Secrétaire général dudit parti. La principale mission confiée aux gestionnaires ad interim est de convoquer et organiser un congrès pour le remplacement du Président et Représentant légal du parti.[15] Le Secrétaire général, M. Simon Bizimungu décline la mission et le 14 août 2023, ce qu’il convient d’appeler le groupe des dix prend directement les choses en main. Il se constitue en bureau politique et décide de gérer les affaires du parti à titre intérimaire sous la direction de la doyenne d’âge, la députée Marie Immaculée Ntacobakimvuna.[16]
Le 26 février 2024, M. Rwasa informe le Ministre de l’Intérieur qu’il envisage la tenue, en date du 2 mars 2024, d’un « congrès extraordinaire pour le dénouement de la crise au sein du parti CNL sur proposition des leaders du Parti à la base. »[17] En effet, en vertu de l’article 62 de la loi sur les partis politiques, la durée maximale d’une suspension est de six mois.[18] M. Rwasa était alors persuadé que la suspension décidée en date du 2 juin 2023 était arrivée à son terme ultime le jour prévu pour la tenue du congrès, à savoir le 2 mars 2024. Au demeurant, les réunions ayant pour objet le dénouement des tensions au sein du parti n’avaient pas été suspendues. A la surprise de M. Rwasa, le Ministre de l’Intérieur lui adresse, en date du 28 février 2024, une correspondance lui faisant savoir que la suspension « demeurait d’application directe »(sic) aussi longtemps que Rwasa « ne manifestait aucune volonté de faire un pas vers le rétablissement de la sérénité aussi bien au sein des organes dirigeants légalement reconnus qu’entre (…) militants ».[19]
C’est dans cette ambiance qu’est organisé, en date du 10 mars 2024, un congrès extraordinaire du CNL par le groupe des dix. De nouveaux organes, dont un bureau politique, sont alors formellement mis en place. Le 18 mars 2024, le Ministre de l’Intérieur « prend acte du rapport et des décisions prises lors du Congrès du 10 mars 2024 ».[20]
II. Des griefs contre le congrès du 10 mars 2024 et de la position de la partie défenderesse
Selon les demandeurs, le congrès du 10 mars 2024 se serait tenu en violation de plusieurs dispositions des statuts et du règlement d’ordre intérieur du CNL. En premier lieu auraient été violées les règles sur la convocation des congrès puisque seul le Président dispose de cette prérogative. Pire, le congrès aurait été convoqué et organisé par des membres dont certains avaient été suspendus. En amont du congrès, les règles sur le quorum et la majorité requise pour la prise de décisions par le bureau politique auraient également été violées. Ainsi, sur les 24 membres de cet organe, 14 étaient absents (les demandeurs dans cette cause) et les 10 qui étaient présents (défendeurs dans cette cause) ne pouvaient pas prendre de décision régulière, même mis de côté le fait qu’ils avaient été suspendus. Dans ces circonstances, le constat de vacance du poste de Président ne pouvait régulièrement se faire. Sur cette base, les demandeurs prient la Cour d’annuler les actes de ce congrès.
En une forme de réponse du berger à la bergère (ou de la bergère au berger dans cette affaire), les défendeurs vont soutenir que les demandeurs n’avaient pas qualité pour saisir la Cour, certains d’entre eux ayant été suspendus du bureau politique, d’autres n’en ayant jamais fait partie. Il faut cependant indiquer ici que la saisine de la Cour administrative sur base de l’article 70 n’est pas un droit réservé exclusivement au bureau politique. Littéralement, la latitude est reconnue à tout membre s’estimant « lésé ».[21] En outre, selon les défendeurs, il y a confusion quant à l’identité de ceux contre lesquels la demande est dirigée. En effet, toujours d’après les défendeurs, si la requête vise, dans certaines de ses parties « Madame Marie Immaculée Ntacobakimvuna et consorts »[22], elle invoque indistinctement, dans certaines autres, les congressistes, les autorités administratives, les forces de sécurité, les Imbonerakure[23] et le Ministre de l’Intérieur.[24] Toujours selon les défendeurs, la requête serait aussi imprécise dans son objet et les demandes soumises à la Cour relèveraient plutôt du contentieux administratif. En d’autres termes, les demandes ne pourraient être dirigées que contre l’administration et il serait incorrect de les fonder sur l’article 70 de la loi sur les partis politiques. Comme indiqué plus haut, la Cour va suivre cet argumentaire. Cette note soutient qu’elle a, ce faisant, commis une erreur d’interprétation de la loi.
III. Un dispositif difficilement intelligible
Le dispositif de l’arrêt comprend cinq points. Le point 5 porte sur les frais de justice tandis que les points 3 et 4 portent sur les demandes individuelles de MM. Nsabimana Janvier et Mbanye Jean-Berchmans.[25] Comme indiqué plus haut, il s’agit d’aspects périphériques de l’arrêt que cette note ne commente pas. C’est aux points 1 et 2 que la Cour se prononce sur la partie principale du litige – la seule que commente cette note -. Dans un premier mouvement, la Cour « reçoit » l’action mais la trouve « non fondée ».[26] Ensuite, elle déclare que la requête est « mal exercée »[27]. L’on ne comprend qu’à peine. Les deux points du dispositif sont logiquement inconciliables. En effet, une juridiction ne peut se prononcer sur le fond d’une demande – dire si oui ou non celle-ci est fondée – que si l’action est bien dirigée. Lorsque l’action est « mal exercée » – pour reprendre l’expression utilisée par la Cour -, la sanction est l’irrecevabilité. Telle était d’ailleurs la position des défendeurs.[28] Dans une telle situation, la juridiction saisie n’a pas à se prononcer sur le caractère fondé ou non des demandes. En réalité, la Cour n’a justement pas fait d’analyse du fond. En lisant l’arrêt dans sa totalité, l’on se rend compte que la Cour ne fait nulle part allusion au fond des demandes dans sa motivation. Il n’est même pas consacré une demi-phrase à la question – la plus importante si pas la seule sur le fond – de la conformité du congrès et des actes qui en sont issus aux textes du parti (notamment, les statuts et le règlement d’ordre intérieur). C’est donc de manière subite et inattendue que le groupe de mots « non fondée » tombe dans le dispositif. La Cour n’argumente que pour le point de son dispositif disant que l’action est « mal exercée ». La thèse de la Cour est que les demandeurs ne pouvaient pas agir sur base de l’article 70 de la loi sur les partis politiques parce que les conclusions du congrès de mars 2024 avaient fait l’objet de « prise d’acte » par le Ministre de l’Intérieur qui les a « consacrées »[29], changeant leur nature et les retirant ainsi du champ du contentieux interne des partis politiques.[30]
IV. Du raisonnement de la Cour et de ses failles
- Une motivation qui méconnaît le sens de la notion de « prise d’acte» et lui attribue les effets juridiques qu’elle n’a pas
La Cour part du postulat que la « prise d’acte » par le Ministre de l’Intérieur des conclusions du congrès du CNL du 10 mars 2024 est un « acte administratif individuel » émanant de l’autorité administrative légalement compétente.[31] Elle en déduit que les requérants ne pourraient obtenir, par l’effet d’une action dirigée contre les défendeurs (personnes privées membres du bureau politique d’un parti politique), la nullité des effets d’une décision administrative devenue exécutoire.[32] Le résultat juridique recherché – l’annulation des actes du congrès – ne pourrait être atteint, selon la Cour, que si la prise d’acte est « annulée par le juge compétent.»[33] En termes moins juridiques, la Cour dit ceci aux requérants : Si vous vous estimez lésés, ce n’est pas de la faute de la faction rivale de votre parti, c’est de la faute du Ministre de l’Intérieur. C’est donc contre lui (et son acte administratif) qu’il faut agir. Une question se pose alors : Le juge dit-il que c’est le Ministre de l’Intérieur qui a changé les organes du CNL ?
La « prise d’acte » des conclusions d’un congrès d’un parti politique ne fait pas que ces conclusions se muent en un acte de droit public. Elles demeurent un acte de droit privé régi par les textes organisateurs du parti concerné. En d’autres termes, tout comme le notaire qui reçoit une convention ne devient pas partie à celle-ci, le Ministre de l’Intérieur qui « prend acte » des conclusions d’un congrès d’un parti politique n’en fait pas juridiquement siennes. Envisager les choses autrement – comme le fait la Cour suprême dans l’arrêt commenté ici – reviendrait à dire que c’est le Ministre de l’Intérieur qui décide de la conduite des affaires d’un parti politique. Appliqué à la question de la mise sur pied des organes d’un parti politique, le raisonnement voudrait dire que c’est le Ministre de l’Intérieur qui a cette prérogative, le vote du congrès d’un parti n’ayant que valeur de proposition. Ce raisonnement est aux antipodes du principe de l’autonomie des partis politiques,[34] principe ayant pour corollaire la non-ingérence des pouvoirs publics dans l’organisation interne des partis politiques. Précisant les contours de ce principe, la loi sur les partis politiques précitée ne reconnaît aux Ministres de l’Intérieur que le rôle de faire respecter les statuts et règlements d’ordre intérieur des partis politiques.[35]
En outre, dans la théorie des actes administratifs, la notion de « prise d’acte » telle qu’utilisée dans ce contexte ne renvoie pas à un acte créateur de droit. C’est un récépissé, par l’autorité, des actes d’une personne morale de droit privé, en l’occurrence ici un parti politique. La « prise d’acte », dans ce contexte, relève de la catégorie des actes administratifs non décisoires.[36]
- Un raisonnement qui dévie de la jurisprudence constante de la Cour suprême
L’arrêt RAP 68 n’est pas la première décision judiciaire de la Cour suprême à se prononcer sur des conflits internes d’un parti politique. Parmi les autres décisions les plus connues, il y a lieu de citer celles prises dans le cadre des litiges au sein du parti « Unité et Progrès National » (UPRONA). Pour ne citer que des exemples relativement récents, en date du 11 septembre 2012, la Cour suprême annule, dans deux décisions, les actes des congrès communaux et provinciaux de ce parti tenus respectivement aux mois de février et mai de la même année.[37] Dans une autre décision prise le même jour, la Cour annule les décisions du Président de ce parti sanctionnant certains membres du bureau exécutif du comité central.[38] Le fait que les conclusions de ces congrès avaient été communiquées au Ministre de l’Intérieur qui en avait « pris acte » n’a pas empêché la Cour de se saisir de ces litiges et d’en connaître comme différends internes au parti UPRONA. Au contraire, c’est après invalidation judiciaire de ces conclusions comme acte de droit privé que le Ministère de l’Intérieur interviendra encore une fois pour « retirer » sa prise d’acte. Dans sa correspondance à cet effet, le Ministère de l’Intérieur de l’époque indique qu’il intervient pour faire respecter les statuts et le règlement d’ordre intérieur du parti concerné et pour faire suite aux décisions judiciaires prises à cet effet.[39]Tout comme pour la présente affaire, cette note ne commentera pas le contexte politique dans lequel ces arrêts ont été rendus. Par contre, l’on ne peut manquer de s’interroger sur la raison qui a poussé la Cour, dans l’affaire RAP 68, à dévier de cette ligne jurisprudentielle qui, de toute évidence, est la seule conforme aux articles 4, 10 et 70 de la loi sur les partis politiques ainsi qu’à l’esprit général de cette loi.
Conclusion
L’objectif de cette note était de commenter, en langage simple, l’arrêt RAP 68 du 7 août 2026 de la Chambre administrative de la Cour Suprême du Burundi dans le différend opposant deux factions se disputant la direction du Congrès National pour la liberté (CNL). La note a montré que la Cour suprême a estimé que la requête des demandeurs était « mal exercée » au motif que les conclusions du congrès attaquées avaient été « consacrées » par la prise d’acte du Ministre de l’Intérieur et que, pour cette raison, le litige n’était plus un différend interne au parti. La note a montré que cela résulte d’une mauvaise interprétation de l’article 70 de la loi sur les partis politiques, interprétation qui déforme le sens de la notion de « prise d’acte » et en change les effets juridiques. La note a, en outre, montré que l’arrêt en question dévie d’une jurisprudence bien établie de la Cour suprême en cette matière. Il ne reste qu’à souhaiter que la partie intéressée saisisse le juge de cassation. L’enjeu est de taille et va au-delà des intérêts de la faction concernée du CNL. Il concerne la mesure dans laquelle les membres d’un parti politique peuvent agir en justice contre les décisions des organes de celui-ci. Dans une société démocratique, la gouvernance interne des organisations politiques doit également être soumise au droit.
[1]Textuellement, l’article 70 de la loi sur les partis politiques dispose comme suit : « En cas de divergence d’interprétation des statuts d’un parti politique, de litiges ou de dissensions quelconques, le membre lésé saisit la Chambre administrative de la Cour Suprême ».
[2]Arrêt RAP 68, page 9, para 3.
[3]Arrêt RAP 68, page 9, para 3.
[4]Conclusions transmises à la Cour en date du 12 novembre 2024, citées dans l’arrêt RAP 68, p.12, para 3.
[5]Arrêt RAP 68, point 2 du dispositif, page 14.
[6]Arrêt RAP 68, page 13, para 1 et 2.
[7]Arrêt RAP 68, page 13, para 1 et 2.
[8]A ceux et celles que les aspects juridiques de la relation entre les pouvoirs publics et les partis politiques intéressent, nous recommandons la lecture de l’étude suivante du Dr. Aimé-Parfait Niyonkuru pour le compte du consortium COSOME/SOS Torture Burundi/FOCODE. L’étude a une approche juridique et reste d’actualité : Analyse critique de la loi n°1/16 du 10 septembre 2011 portant révision de la loi n°1/006 du 26 juin 2003 portant organisation et fonctionnement des partis politiques au Burundi : https://focode.org/etudeanalyse
[9]Voir arrêt RAP 68, page 10, paras 1, 4-5 et 11.
[10]Arrêt RAP 68, page 11, para 2-6.
[11] Décision du Président et Représentant légal du CNL du 28 juin 2023, dernier considérant, page 3.
[12]Lettre n° 530/0965/CAB/2023 du 17 février 2023 du Ministre de l’Intérieur, du Développement communautaire et de la Sécurité publique dans ses attributions au Représentant légal du CNL.
[13] Lettre n° 530/3464/CAB/2023 du 2 juin 2023 au Président et Représentant Légal du parti CNL.
[14] Pour plus de détails, voir « Décision du 4 juillet 2023 portant mesure de suspension de l’Honorable Agathon Rwasa aux fonctions de président et représentant légal du parti CNL » sur le site du Centre des Grands Lacs d’Afrique de l’Université d’Anvers parmi les documents du parti Palipehutu-FNL-CNL, documents à partir de l’année 2021 : https://www.uantwerpen.be/en/projects/centre-des-grands-lacs-afrique/droit-pouvoir-paix-burundi/partis-politiques/palipehutu-fnl/
[15]Article 3 de la décision
[16] Pour plus de détails, voir « Communiqué de presse du 14 août 2023 du bureau politique du parti CNL» sur le site du Centre des Grands Lacs d’Afrique de l’Université d’Anvers parmi les documents du parti Palipehutu-FNL-CNL, documents à partir de l’année 2021: https://www.uantwerpen.be/en/projects/centre-des-grands-lacs-afrique/droit-pouvoir-paix-burundi/partis-politiques/palipehutu-fnl/
[17] Pour plus de détails, voir « Lettre du 26 février 2024 au Ministre de l’Intérieur » sur le site du Centre des Grands Lacs d’Afrique de l’Université d’Anvers parmi les documents du parti Palipehutu-FNL-CNL, documents à partir de l’année 2021: https://www.uantwerpen.be/en/projects/centre-des-grands-lacs-afrique/droit-pouvoir-paix-burundi/partis-politiques/palipehutu-fnl/
[18]« Sans préjudice d’autres mesures administratives, en cas d’atteinte à l’ordre public ou d’atteinte à la sûreté de l’Etat du fait d’un parti politique, le Ministre ayant l’intérieur dans ses attributions peut prendre la mesure immédiatement exécutoire de suspension de toutes les activités du parti politique concerné et ordonner la fermeture de ses locaux.
La mesure de suspension et de fermeture des locaux ne peut excéder six mois.
La décision de suspension et de fermeture des locaux est motivée et doit en indiquer la durée. Elle est notifiée immédiatement au représentant légal du parti concerné et au Ministère Public. »
[19]Lettre n° 530/1107/CAB/2024.
[20]Lettre n° 530/1481/CAB/2021.
[21]L’article 70 de la loi sur les partis politiques dispose comme suit : « En cas de divergence d’interprétation des statuts d’un parti politique, de litiges ou de dissensions quelconques, le membre lésé saisit la Chambre administrative de la Cour Suprême »
[22]Arrêt RAP 68, page 9, para 3.
[23] Les « Imbonerakure » sont les membres de la ligue des jeunes du Parti au pouvoir au Burundi, le CNDD/FDD.
[24]Arrêt RAP 68, page 9, para 3.
[25]Arrêt RAS 68, page 15.
[26]Arrêt RAP 68, point 1 du dispositif, page 14.
[27]Arrêt RAP 68, point 2 du dispositif, page 14.
[28]Arrêt RAP 68, page 9, para 3.
[29]Arrêt RAP 68, page 12, para 7.
[30]Arrêt RAP 68, page 13, para 1 et 2.
[31]Arrêt RAP 68, page 12, para 6.
[32]Arrêt RAP 68, Page 12, para 1.
[33]Arrêt RAP 68, Page 12, para 6.
[34]Article 4 de la loi sur les partis politiques : « Les partis politiques se créent, s’organisent et exercent leurs activités librement, sous réserve des dispositions reprises à l’article 21 de la présente loi »
[35]Article 10 de la loi sur les partis politiques : « La loi garantit la non-ingérence des pouvoirs publics dans le fonctionnement interne des partis politiques, sauf pour ce qui est nécessaire à la prévention de la haine basée notamment sur l’appartenance ethnique, la région ou la religion ainsi qu’au maintien de l’ordre public et des bonnes mœurs.
Toutefois, le Ministre ayant l’intérieur dans ses attributions est tenu de vérifier le respect de l’application des statuts et règlements d’ordre intérieur des partis politiques ».
[36]Xavier Dupre de Boulois (dir.), Les classifications en droit administratif, Paris, 2021, 366 p.
[37]Chambre administrative, Cour Suprême, RAP 34 et RAP 34 du 11/09/2012.
[38]Chambre administrative, Cour Suprême, RAP 35 du 11/09/2012.
[39]Voir la lettre n°530/1402/CAB/2012 adressée au député Charles Nditije, président du parti UPRONA. Pour en aller plus loin, lire, M. Masabo, Les arrêts RAP 34, RAP 35 et RAP 36 : Une exécution qui tourne en crise institutionnelle, Revue Burundaise de Droit et Société, pp. 65-90.