A.-P. Niyonkuru, A. Bucumi, A. Manirakiza, B. Ntahiraja, I. Kidasharira , C. Nibitegeka
Dame Justice a mal. Et quand cette reine de l’impartialité éternue, ses protégés s’enrhument, se contorsionnent de douleur, se lamentent et crient au secours. Les maux dont souffre Dame Justice exigent un remède approprié, administré en bonne cure et dose, afin qu’elle tienne gaillardement la balance du bien-fondé des intérêts disputés au prétoire. Dans le domaine de la justice, le mandat du président Evariste Ndayishimiye (2020-2027) a initié des réformes d’envergure, guidées par la volonté affirmée ou implicite de « démocratiser » l’accès à la justice. La dernière en date est la réforme de la carte judiciaire portée par le décret n°100.022 du 12 mars 2026.
C’est cette réforme que discute cette chronique, en en appréciant les mérites et les limites, à l’aune de l’accès effectif à la justice. Dans cet exercice intellectuel, l’interrogation fondamentale réside dans le point de savoir si cette réforme constitue le vrai remède aux vrais maux de Dame Justice. Des maux dont le diagnostic a déjà été établi, avec méthode et rigueur, aussi bien par les professionnels de la Justice que par des spécialistes reconnus dans le domaine. Le postulat de base qui sous-tend cette réflexion repose sur l’hypothèse selon laquelle un remède qui fait l’impasse d’un diagnostic sans faille est, au mieux, placebo, au pire, poison.
- Une législature riche en réformes
Dans le domaine judiciaire, le mandat en cours (2020-2027) du président Ndayishimiye rivalise, quantitativement, avec la deuxième République du président Bagaza (1976-1987) en termes de réformes normatives et institutionnelles.
Les réformes introduites sous le règne du président Bagaza comprennent notamment: la création du Tribunal de Commerce à Bujumbura (1987), la création de l’Inspection Générale de la Justice (1987) , la modification des ressorts des Tribunaux du travail (1987), la réforme de l’organisation et de la compétence judiciaires (1987), la fixation des ressorts et sièges des juridictions administratives (1987), la mise en place d’une procédure spécifique suivie devant les juridictions administratives (1987), la modification des ressorts des Cours d’appel de Bujumbura et de Gitega (1987), la réforme de l’organisation et de la compétence des juridictions militaires (1980) ; la création et l’organisation de la Cour de Sûreté de l’Etat (1980), la création et l’organisation d’une chambre criminelle à la Cour d’appel (1980) ainsi que la création des Conseils de guerre de Bujumbura, Gitega, Ngozi et Bururi (1980).
Parmi les réformes initiées sous le président Ndayishimiye figurent : la révision de l’organisation et de la compétence judiciaires, celle de la procédure civile, l’organisation et le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature (Niyonkuru, 2021:309), l’élargissement des missions et des compétences de la CVR (Gla-Juris, 2026), la réinstitution du Conseil des Notables de la colline (LADEC, 2024) ainsi que la réforme de la carte judiciaire. C’est cette dernière qui a inspiré la présente réflexion.
Les limites de cette analyse ne permettent pas d’évaluer ces réformes en profondeur. Relevons cependant que la plupart d’entre elles étaient et sont toujours controversées. Si par certaines d’entre elles, l’autorité affichait une volonté de rendre (plus) effectif le fonctionnement de l’appareil judiciaire (extension du champ du juge unique, rationalisation des délais par le code de procédure civile), il a été observé que certaines autres ouvraient plutôt la porte au pouvoir exécutif d’intervenir dans l’exercice de la fonction judiciaire, au mépris du principe constitutionnel de la séparation du pouvoir. L’observation concerne davantage la réorganisation du fonctionnement du Conseil Supérieur de la magistrature. Cette réflexion se focalise sur la réforme de la carte judiciaire.
- La réforme de la carte judiciaire
En date du 12 mars 2026, le président de la République signe le Décret n°100.022 portant création, dénomination, détermination des sièges et délimitations des juridictions et parquets de la République du Burundi. Ce décret redessine profondément la carte judiciaire du Burundi en ce qui concerne les juridictions ordinaires à compétence territoriale restreinte. Il s’agit, par ordre hiérarchique croissant, des tribunaux de résidence, des tribunaux de grande instance et des Cours d’appel. Le nombre de tribunaux, surtout les tribunaux de résidence et les tribunaux de grande instance connait une ascension fulgurante. De 134, les tribunaux de résidence passent à 451, soit une croissance du simple au triple. Les tribunaux de grande instance grimpent de 20 à 42 tandis que les 6 Cours d’appel existantes avant la réforme, passent désormais à 8 ( Cliquez ici pour aperçu synthétique).
2.1 Un tribunal à la porte d’à côté
L’une des conséquences, logique et prévisible, de l’accroissement des tribunaux consécutif à la mise en œuvre de la récente réforme de la carte judiciaire, est la réduction du ressort des nouvelles juridictions issues de ladite réforme. Désormais, il y a un tribunal de résidence dans chaque circonscription administrative que constitue une zone, un tribunal de grande instance et un parquet de la République qui couvre le ressort de chaque commune et au moins une Cour d’appel et un parquet général près ladite Cour dans chaque province.
D’un point de vue strictement spatial, la réforme portée par le décret n°100.022 précité, rapproche, considérablement, la justice de ses usagers. La justice de proximité, celle qui est compétente, en premier ressort, pour environs 90% des litiges civils, se trouve à la porte d’à côté, à quelques encablures, telle une épicerie au coin de la rue d’à côté.
Si c’est une bonne chose d’avoir une épicerie tout près de chez soi, cela n’est point une garantie d’avoir son frigo rempli, quand et comme on le souhaite, même si l’épicerie est en permanence ouverte. Encore faut-il que les rayons de l’épicerie ne soient pas vides et que les prix soient à la portée de la bourse du riverain. Pour les passionnés de la langue de Ntahokaja : « amâzi arakena yûzuye intāngo/impângé ». Une sorte de paradoxe de l’abondance, où la profusion ne comble pas le manque.
De la même manière, un tribunal géographiquement proche de l’usager ne garantit pas, forcément, une justice effectivement accessible, impartiale et équitable; celle à laquelle doit s’attendre un usager dans une société véritablement démocratique et respectueuse de l’état de droit. Certes, la faible distance à parcourir est moins éprouvante pour le corps et léger pour la bourse. En revanche, la distance physique qui sépare les lieux où se tiennent les audiences et les domiciles ou résidences des justiciables et les coûts monétaires y afférents, n’ont jamais été documentés au rang des préoccupations majeures des justiciables en quête de justice.
2.2 Si proche, si inaccessible
La dimension géographique de l’accès à la justice n’est pas négligeable. Seulement, à elle seule, elle n’est pas déterminante en ce qui concerne l’accès effectif à la justice. Le cas échéant, les usagers seraient prêts à endurer la fatigue, la faim, la soif et autres contraintes d’un trajet plus long, s’ils pouvaient espérer, de la part des greffiers des tribunaux et des secrétaires de parquets, plus d’écoute et de considération. S’ils pouvaient escompter des juges et des officiers du ministère public impartialité et professionnalisme dans le traitement des dossiers. L’on a rarement entendu les justiciables s’indigner de l’inaccessibilité géographique des tribunaux. Inlassablement, ils se plaignent de la qualité de la justice ou plutôt de ses dérives. La défiance des usagers envers l’institution judiciaire est loin d’être attribuable à l’éloignement géographique des cours et tribunaux, des parquets et des postes de police.
Ce procès, peu élogieux, de notre justice n’est pas une vue d’esprit des auteurs de cette tribune. Il reflète les conclusions de recherches indépendantes crédibles, les témoignages réitérés et concordants de la population. Ainsi par exemples, d’aucuns auront remarqué que les émissions publiques interactives qu’anime, de manière intermittente, le président de la République, que facilitent les journalistes et auxquelles participent les citoyens, sont transformées en tribunes de dénonciations des dérives de la Justice ou plutôt de ses personnels. Les diagnostics des maux de la Justice burundaise identifient rarement le défi de l’éloignement des tribunaux des justiciables. Déjà avant la réforme de la carte judiciaire objet de la présente réflexion, soit en 2009, l’ONG belge RCN Justice & Démocratie estimait qu’ « En termes d’accessibilité géographique, la justice burundaise est particulièrement bien lotie. (…) les distances à parcourir pour se rendre au tribunal le plus proche peuvent, la plupart du temps, être maîtrisées à pied ». L’observation de l’ONG est judicieuse. Il n’est pas habituel d’entendre des burundais se plaindre, en matière d’accès à la justice, de l’éloignement géographique des juridictions ; eux qui, depuis les quatre coins du pays, bravent les distances, dépensent sans compter, pour aller « assiéger », qui le ministère de la Justice, qui la Cour suprême ou le Conseil Supérieur de la Magistrature, leur besaces chargés de recours. Eux qui sont prêts à endurer un chemin de croix et dépenser le denier de la veuve en vue d’être rétablis dans leurs droits, de recouvrer leur dignité.
- De quoi se plaignent les justiciables ?
Un long trajet, surtout à pied, ce sont des ampoules aux pieds, des entorses traumatiques de chevilles ou de genoux, la faim, la soif, l’insolation et autres aléas. S’il est vrai que la réforme de la carte judiciaire est venue alléger ces souffrances, il y a lieu cependant de se rendre à l’évidence. Ces souffrances physiques sont loin de constituer les principaux défis qu’appréhende l’usager ordinaire de la justice (voir ci-dessus). Ce qu’il redoute le plus, c’est la partialité, l’arbitraire, la vénalité, des gens de Justice, la loi du plus fort, le bouc-émissaire, la balance de la Justice qui penche du côté où l’on dépose le plus d’or; des lois devenues comme des « toiles d’araignées qui attrapent les petites mais laissent passer guêpes et frelons » (citation attribuée Jonathan Swift); la loi de l’autorité qui a évincé l’autorité de la loi (Niyonkuru, 2019); des gens de Justice indélicats, hautains, qui traitent les justiciables avec mépris, les rabaissent et les humilient (Daumier, 1845); l’inexécution des jugements, leur exécution frauduleuse ou des retards déraisonnable dans leur exécution (Niyonkuru, 2020). Voilà, entre autres, les griefs des justiciables contre les gens de Justice. C’est vrai, faut le confesser, la main sur le cœur : notre procès des gens de Justice est dangereusement globalisant. Des magistrats intègres, des greffiers professionnels et courtois, des avocats qui ne transigent pas avec le Code d’honneur, bref quelques bougies allumées dans un univers de ténèbres existent. Des dignes filles et fils de Ngoma ya Sácěga (dans la mythologie burundaise, un juge d’une audace héroïque). Peut-on maudire les ténèbres et en même temps mettre ce qui reste de lumière sous le boisseau ? Courage à ces femmes et hommes, ces oasis d’espoir dans un désert de dérives. Ces braves méritent d’être les structures de l’édifice judiciaire que le politique promet inlassablement et que le peuple attend comme le messie. Mais pourquoi ces héros sont-ils invisibles en saisons de promotion, de distribution d’honneur ? Que traduit ou trahit leur oubli ? L’interrogation est, à dessein, suggestive. Ils se plaignent des journées perdues sans être reçus par les personnels auprès desquels ils sollicitent des audiences.
- Ce que le justiciable attend des politiques
- De la compassion ? Assurément, mais….
« Pleurez avec ceux qui pleurent » (Romains,12 :9-21). Le président de la République pleura, à la place des millions de Burundais privés d’accès effectif à la Justice, gangrenée, entre autres, par la corruption. C’était en août 2021. Ce fut très touchant. Pour un lecteur familier de la Sainte bible, cette scène d’empathie du chef de l’Etat n’est pas sans rappeler le plus court verset de la Bible (Jean :11 :36) : « Jésus pleura ». C’était devant le tombeau de Lazare, son ami. Il le ressuscita. Par son autorité divine.
Si la Justice burundaise n’est pas déjà dans le tombeau, comme Lazare, elle est à l’agonie. L’émotion du président de la République, président du Conseil Supérieur de la Magistrature et magistrat suprême est fort remarquable. Mais, à elle seule, elle reste sans effet sur le mal qu’il dénonce séance tenante : la corruption au sein de ma magistrature. En soi, l’élévation du président de la République au titre de « Magistrat Suprême », est problématique au regard du principe constitutionnel de l’indépendance du pouvoir judiciaire (Niyonkuru, 2021). Pour des raisons méthodologiques, cette problématique ne sera pas discutée dans le cadre restreint de cette réflexion consacrée à la réforme judiciaire du 12 mars 2026.
2. Surtout de vrais remèdes
Par contre, le cadre juridique burundais investit le président de la République des pouvoirs nécessaires pour remédier aux maux dont souffre la Justice, y compris la corruption. Le remède efficace passe-t-il par la réforme du cadre légal ? Tout comme le Gouvernement, l’Assemblée Nationale et le Sénat, le président de la République a le pouvoir d’initiative des lois (Constitution, article 197). Cerise sur le gâteau, son parti, le Conseil National de Défense de la Démocratie – Forces pour la Défense de la Démocratie (ci-après CNDD-FDD), dispose d’une majorité écrasante d’élus dans les deux chambres du Parlement. Compte tenu de la « discipline du vote » qui est une des marques du CNDD-FDD, le risque d’une retoque d’un projet de loi initié par le président de la République est mince comme un fil de toile d’araignée. Par ailleurs, la loi sur la prévention et répression de la corruption et des infractions connexes, promulguée en 2006, n’a pas encore été exploitée à sa capacité optimale. La Justice souffre moins de vide juridique ou de lacunes normatives que du mépris de la loi en vigueur.
Posons que les dérives de la Justice soient le fait des « gens de justice », incompétents, avides, manquant de probité, insensibles aux cris des opprimés, de victimes de dommages de tous ordres. Ici aussi, le président de la République a le remède dans sa manche. Lui qui « nomme aux emplois supérieurs » (Constitution, article 112). En vertu de ce pouvoir, il nomme le Président de la Cour Suprême et les membres de cette dernière, le Président de la Cour Constitutionnelle et les membres de la Cour Constitutionnelle, le Procureur Général de la République et les magistrats du Parquet Général de la République, le Président de la Cour anticorruption et les membres de cette Cour, le Procureur Général près la Cour anticorruption et les magistrats du Parquet général près cette Cour, les Présidents de Cours d’ appel et les présidents de Cours administratives, les Procureurs généraux près les Cours d’appel, les Présidents des Tribunaux de grande instance, des juridictions de commerce et du travail, les procureurs de la République. Qui résisterait à cette tentation de dire que l’image de la Justice est le reflet du profil de ces chefs de juridictions, de ces responsables de parquets, de ces membres de cours et de parquets qui occupent des places qui ne sont pas “les leurs” ? Des juristes compétents et intègres, femmes et hommes, qui ne sont pas aveuglés par un militantisme partisan, issus des toutes les composantes « ethniques » existent bel et bien. S’ils étaient promus, mis sur le devant de la gestion des affaires judiciaires, l’impact se ferait immédiatement ressentir. A la faveur de la mise en application correcte des mesures de grâce, de la libération des prisonniers ayant purgé leurs peines, de ceux qui ont été acquittés, de ceux qui n’ont pas de dossiers ou encore celle de personnes détenues sur la base de titres périmés, des mesures, les enceintes des prisons ne manqueraient plus de céder en permanence sous la pression d’un nombre de prisonniers hors de proportion avec la capacité d’accueil des prisons et le budget alloué aux établissements pénitentiaires.
Conclusion
Dans La mort du loup (1864), Alfred de Vigny écrit : « gémir, pleurer, prier est également lâche. Fais énergiquement ta longue et lourde tâche ». Le morceau, hélas détaché, à première vue, de son contexte, nous paraît intéressant par son image. Devant un défi majeur, tel que celui de l’accès à la justice, l’action raisonnée et mesurée vaut davantage que la plus sincère des compassions. Les justiciables attendent davantage que promesses mirifiques et réformes cosmétiques . Ils veulent des actions, des réformes bien pensées, réalistes, à fort impact ; mises en œuvre par des femmes et des hommes répondant aux plus hautes exigences en matière de savoir, de savoir-faire et de savoir-vivre. Dans le cas contraire, les réformes « miracles » ne seront en réalité que des placebos.